5月26日，印度和美国签署了一项关于保障关键矿产和稀土开采及加工供应的框架协议，印度外交部长苏杰生与美国国务卿卢比奥在新德里签署了该协议。

当前，围绕关键稀土材料开展的国际资源获取、产业布局与跨国合作机制，已成为全球地缘政治经济博弈的重要内容。美国及其盟国提出“多元化”“友岸外包”等策略，乃至发起“稀土同盟”，以增强稀土供应链韧性的名义，冀望通过中长期的产业链重建，实现较高程度的“去中国化”，从而服从和服务于美西方谋划的对华总体竞赛方案。

在这一构想中，印度因其丰厚的稀土资源禀赋和充满想象力的发展前景，成为美国竭力拉拢的重要对象。美印双方相继签署关键与新兴技术合作框架等战略协议，探索在以稀土为核心的关键矿产领域进行勘探、加工、供应链治理等重大环节上的跨国协同。

但印度自身的稀土产业发展面临短时间内无法有效解决的国内政治经济约束，与美国的战略诉求也存在不可忽视的内在抵牾，双方各自的算盘打下来，合作恐难深入，双方建立“稀土资源同盟”的概率极低。

印度稀土的雄心与软肋



印度稀土资源丰富，经济和战略潜能显著。印度稀土资源主要与海砂独居石伴生。最新勘测结果显示，印度拥有约852万吨稀土矿物资源，在各国储量中位居前列。这些资源高度集中在泰米尔纳德、喀拉拉、安得拉邦和奥里萨等印度东部与南部沿海地区，紧邻多座深水港口和工业走廊，有利于建设从海砂采选、分离加工到出口的一体化产业格局。尤为重要的是，这些稀土资源中富集了较高品质的钍和铀元素，具有潜在核燃料的战略属性，很早就被纳入原子能监管体系之中。这导致针对这些稀土资源的项目开发和国际合作的门槛极高。

印度当前稀土产业发展尚处于初始阶段。

上游勘采环节，长期由印度稀土公司（India Rare Earths Limited，IREL）等国有企业主导，其主业是从海砂中提炼钛铁矿、锆石等产品，年处理海砂规模可达百万吨级，稀土更多被当做独居石的附属物处理。近年来IREL开始与印度石油公司（Oil India）等国企探索基于现有的海砂采选工艺提升稀土的产出和利用率方案。总体上，这一环节对私营及外资企业开放有限，且在部分矿区存在较为严重的非法采砂和环境争议问题。

中游资源分离环节，工艺落后和生产合规问题严重。印度对稀土资源的分离工艺主要停留在传统溶剂萃取阶段，生产装置规模不大，自动化和在线监测水平与先进国家相比存在显著差异。生产过程中的环境治理和放射性废物管理存在明显的能力缺失，制约其分离产能的快速扩张。

下游高性能稀土材料和永磁产业尚处于刚起步状态。钕铁硼（NdFeB）永磁体系第三代稀土永磁材料，因其极高的磁能积、剩磁和矫顽力被誉为“磁王”。印度钕铁硼永磁体、精细抛光粉和高效催化材料均高度依赖从中国、日本进口。在诸如新能源汽车驱动电机、风电装备等领域，基本呈现出“整机生产有一定基础”，但“关键稀土部件完全依赖外部进口”的格局。

就稀土产业的全链条而言，资源储量大国、分离提取能力有限、本土高端稀土产品供应空白，更符合印度的当前定位。

为扭转“上游强、中下游弱”的局面，印度制定了加快稀土产业发展的大规模投资计划。2025年11月，印联邦批准总额7280亿卢比的“烧结稀土永磁制造计划”（REPM），明确提出用7年时间，在国内建设年产6000吨的烧结稀土永磁一体化产能项目，覆盖稀土氧化物、金属、合金直至成品磁体的完整产品链条。该计划拟通过全球竞争性遴选的方式选择不超过5家企业参与，每家企业可获批每年最高1200吨的产能配额。在2026-2027财政预算中，印度首次提出在奥里萨、喀拉拉、安得拉邦和泰米尔纳德建立四个“稀土经济走廊”，分别打造采选、分离加工、科研和制造的发展集群，确保REPM投资计划与具体园区、基础设施和地方产业布局紧密衔接。

美国给钱给技术，希望重塑稀土版图

印度的稀土发展计划，与美印两国在关键矿物和稀土领域的合作框架形成了相互嵌套的关系。2023年以来，美印两国在关键与新兴技术合作（iCET/ TRUST）框架下将关键矿物合作列为核心议题，并通过关键矿物谅解备忘录、矿产安全伙伴关系、关键矿物部长级会议等多边与双边安排，将稀土纳入“印太供应链安全”“去中国化”的地缘政治经济宏观谋划与国际叙事之中。当前，美印稀土合作中最具实质内容的是科研与技术合作。双方科研机构在稀土分离新工艺、回收技术和永磁材料设计等方面已启动若干联合项目，通过联合研讨和合作研究，围绕工艺路线和环境治理展开对话。

虽然在产业层面尚无双方在大规模项目落地合作方面的公开资料，但美国国际战略研究中心（CSIS）等具有重要政策影响力的智库分析建议提出了比较清晰的合作方向：

一是由美国企业向IREL等提供分离工艺和关键设备，共同升级现有或新建分离设施；二是鼓励美企参与REPM计划支持的永磁项目，成为印度境内高端磁体生产的技术和资本方之一；三是在回收与再生领域建立示范性联合项目，利用印度电子废弃物等资源生产再生稀土产品。另外，关于美印在第三国稀土项目上的合作，目前也停留在政策设想层面。相关建议强调，可以由美印资本共同投资拉美或非洲的锂、稀土矿山，将精矿运至印度加工，再供应至美国和其他市场。此外，美国相关研究认为，应利用当前契机在印度推广更高标准的ESG规范，输出美国的环境评估和实时监测系统，把印度稀土项目打造成关键矿产开发“伙伴”范本。

从印度的角度看，REPM计划和四大稀土走廊建设为美国政策工具和美资进入提供了具体的抓手。一方面可以吸引美资、美企通过工艺技术、关键设备与股权设计，全面参与到印度稀土产业的分离提炼和下游产品生产环节，有效解决印度在这些领域的“先天不足”。另一方面，引进美国比较严格的ESG标准和环境监管体系，直接对接国际先进水平，有利于在未来全球关键矿物治理博弈中争取“后发先至”的优势，增强其参与国际治理的话语权。

因此，美印稀土产业合作从一个单纯的技术、资源、经济议题，转变为同时实现印度国内稀土产业全面升级和美印优势互补、共同重塑未来全球稀土版图的重大战略命题。

美印各打“小算盘”，掣肘因素难消



美印双方稀土合作的愿望虽好，但是却不可避免地受到两大方面的因素制约。

一方面，两国在发展稀土产业上存在三个难以克服的结构性分歧：

一是两国价值链定位与发展收益分配方面的分歧。美国希望印度未来能够成为“安全、可控”的稀土资源和中间品的供应方，但印度从自身利益的角度出发，追求尽可能地沿着稀土价值链的“微笑曲线”向上移动，从稀土氧化物供应方更多地向金属、合金和高性能磁体产品生产方延伸。未来围绕长期供货协议中的产品形态、供应规模，关键技术和核心装备、工艺流程跨国转移的深度，以及对关键知识产权的分享程度，特别是随着印度国内经济产业发展持续加速，清洁能源转型对稀土产品的需求不断增大，美印合作的稀土项目如何处理对美出口和优先对内供应的矛盾，都将不可避免地出现复杂博弈。

二是更严格的ESG标准与快速促进项目建设之间的分歧。美国政策部门和智库机构高度重视在双方合作中嵌入高标准ESG要求，包括严格遵循美国《国家环境政策法》（National Environmental Policy Act, NEPA）式的环境后果评估和更加严格的监测体系与机制。印度原则上欢迎这些标准，但在就业、财政和产业升级压力下，特别是在落实这些监管标准仍缺乏坚强的政府治理能力和治理体系的条件下，印度根本不大可能在短期内满足美国的预期。可以预见，在将来两国的项目合作中，印度中央层面大概率会在口头上承诺执行美方提出的较高标准，但在具体项目执行过程中会出现较大程度的偏差，进而招致国内外不同利益群体，尤其是美欧环境NGO组织的深度杯葛。

三是印度保持战略自主与显著阵营化倾向之间的分歧。美国拉拢印度联合推进稀土产业发展，战略目的就是要在关键矿物领域构建“可靠伙伴圈”，对冲中国在这一方面的全球影响力，具有极显著的地缘政治经济意图。印度一贯坚持外交战略的“独立自主”，不愿在关键政治经济议题上被外界视为绑定任何单一阵营。特别是在当前印度仍高度依赖中国的稀土产品出口的情况下，主动融入美国阵营既不符合其外交传统，也不符合其实际利益。美印双方在战略立场上的分歧，未来可能会在其稀土资源出口管制、再出口规则，以及对华间接供应等具体问题上，制造更大的内在紧张乃至冲突抵牾。尽管前述三个层面的分歧并不足以否定美印在稀土领域的合作，但却决定了其更可能集中于比较有限的合作议题，体现出功能性合作和多重模糊的特点。双方组成高度协同且显著排外的“稀土资源同盟”的概率极低。

另一方面，印度稀土产业的发展深受其内部复杂治理结构和利益博弈格局的掣肘，短期内无法得到有效的解决。

一是印度中央与地方相关政府之间的权力与利益博弈。中央从国家安全战略角度推动和关键矿物和稀土开发，通过IREL和稀土走廊计划实现资源与产业的统筹。资源所在地的各邦政府则更加追求就业和税收利益，但需直接面对土地征用、环保诉讼和社区抗议等多重压力。邦政府在具体项目审批、配套政策和社群、宗教中的角色作用，使其足以对稀土项目的开发节奏和发展形态施加不可忽视的实质性影响。印度中央政府的产业计划很难得到不折不扣的实施。

二是印度各相关部门间政策目标存在明显冲突，缺乏有力协调。其原子能监管部门更加强调安全可控，矿产和商业部门更看重资源开发和出口获益，工业与能源部门关注制造业升级和供应链安全，环境部门在司法和社会压力下倾向于从严审批、从严监管。各部门所追求的目标叠加，在印度缺乏强有力的中央领导能力环境中，极容易出现相关政策碎片化和落实执行不一致的问题。这种“多中心治理”结构本是印度所自诩的民主决策的重要内容，却造成了重大产业政策协调成本高企、执行环节繁琐、决策效率低下等诸多问题，成为印度稀土产业势必难以快速发展的一项制度性根源。

三是印度国企与私营机构之间的内在冲突。在稀土资源与核燃料高度耦合的监管逻辑下，IREL等国企被赋予“守门人”角色，具有强大的垄断经营惯性。但印度有一定技术和资本实力的私营机构（如Vedanta公司等），更希望借政府产业改革的机会大规模进入稀土领域，强调其开发的效率和雄厚的资本优势。当前印度采取了折中式的处理方案：上游资源和部分关键分离环节继续由国企主导，中游加工和下游磁体制造向私人企业开放，整个产业链通过合资公司和长期采购合同实现贯通。这种方案，在短期内有助于平衡产权与效率的矛盾，但势必导致不同程度的发展责任与项目激励上的错配，并不利于其健康发展。此外，其国有企业存在大量的腐败、低效等问题，也将成为制约其产业快速发展的源头性因素。

四是印度社会分裂与选举政治的影响。沿海采矿对生态和渔业生计的潜在冲击，使稀土项目在喀拉拉等地高度政治化。环保组织和社区团体围绕非法采砂和海岸侵蚀等问题形成了较强的动员能力。在选举周期中，政党可能将稀土项目包装为发展成就，也可能借环境议题炒作动员反对力量，从而使得各项目在具体落实中存在极大的反复的不确定性。这些因素决定了印度在稀土领域不可能复制中国快速发展模式，更可能沿着渐进、折中甚至反复、拖延的轨迹推进，其综合发展的成本，也将远大于事先估算。

印度难成替代者，美国无法“脱钩断链”



综上所述，在中短期内，印度稀土产业的发展重点将集中于推进其REPM投资计划和稀土走廊项目的具体落实，其私营机构或将充当先锋角色，在产业园区建设和永磁体生产等项目上扮演较重的角色。美国的技术和投资会择机进入印度，但其产生的效果势必难以完全如愿。结合稀土项目的一般建设周期看，如果未来10-15年内印度能够大致落实REPM的投资设想，且在稀土走廊的规划蓝图中建成1-2处稀土产业集群，则其稀土产业有可能从当前的无足轻重的初始状态，发展为重要稀土材料和高性能永磁体产品的区域性供应商。这将不仅显著增强其自身的稀土保障能力，而且可以向美欧等市场提供一定的供应替代选项。

考虑到内部治理能力、技术进步以及全球政治经济局势的发展变化，印度在未来20年不大可能成为全球稀土供应链中足以与当前和未来中国对等的另一个世界性供应“极点”。其影响力即便有，也将主要体现在全球稀土供应规模的边际性调整和区域性议价方面，而不会成为对中国的结构性的替代者。

对我国而言，美印联合推进印度稀土产业发展，在可预期时段内的实质性后果将主要集中于经济和产业方面，不会对我国的全球稀土产业地位造成实质性冲击。在围绕与稀土有关问题的博弈中，美国仍将不得不基于“供应多元化”而非彻底“脱钩断链”和完全“替代化”的原则处理对华关系。

我国的重点，一方面仍是基于自身稀土产业升级发展的内在逻辑，持续推进技术升级、工艺革新、效率提升，不断开发、拓展具有更大附加值的终端产品；充分利用我国优厚的资本和产业能力，强化对全球重要稀土资源产区的影响。另一方面，应在有关部门的牵头指导下，以政府、企业、相关社会组织、研究机构四位一体的方式，总体推进我国在全球稀土产业治理中的基础能力建设。特别是要不断增强在稀土产品的循环生产体系、供应风险监测与跨国协调机制等领域的制度性话语权，打造与我国稀土产业硬核实力相匹配的强大的国际软实力。